Il Terminalista alla “ricerca” della banchina portuale

(Piazzale Container Terminal Vado Gateway)

Il momento geopolitico internazionale in corso unitamente alla imperante presenza sia di conflitti armati che di azioni economiche ostacolanti o rallentanti la libera circolazione delle merci, come avvenuto negli ultimi anni tra diversi continenti pur nelle rispettive forme di mercato, ha alzato l’asticella sull’osservazione complessiva dell’andamento dei traffici e degli scambi marittimi costituenti, questi ultimi, un fondamentale apporto all’economia del sistema Italia, nazione notoriamente circondata dal mare e posta strategicamente al centro del Mar Mediterraneo.

Di attualità, poi in questi mesi, sono le nomine della governance delle Autorità di Sistema Portuale da parte del Ministero competente in uno slancio di rinnovamento e di raccordo centralizzato proprio per ottimizzare i cospicui investimenti in corso da un lato e le azioni gestionali dall’altro ricordando che l’importante ruolo delle Adsp è quello della migliore gestione dei traffici unitamente alla produttività del porto o dei porti messi a sistema garantendo il rispetto dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento, di garanzia di equo sviluppo valorizzando le attività d’impresa nella tutela degli investimenti in ambito portuale.

Il porto quindi inteso come bene pubblico demaniale al centro di interesse sia dello Stato che ne è il proprietario sia dell’Autorità di Sistema che lo gestisce. Ed è l’Autorità di Sistema portuale che promuove lo scalo anche in sinergica visione con la città o con l’impianto urbanistico affinchè l’ambito portuale con la sua circoscrizione risulti oramai non più del tutto estranea e solo confinante con l’ambito urbano grazie alla recente evoluzione normativa degli anni 2023-2024 ed anche in seguito ad alcune “segnalazioni” formali della Unione Europea che hanno evidenziato – come se non fosse stato sempre chiaro allo Stato Italiano ma in generale agli stati costieri- che il porto possiede spazi limitati che debbono essere utilizzati al meglio e secondo il criterio del miglior uso marittimo se pur nel pieno della concorrenza tra le imprese operanti.

Ed in tal senso che nel dicembre 2022 il decreto n.202 a firma dei Ministri dei trasporti di concerto con quello dell’Economia, ha inteso regolamentare in maniera innovativa e dettagliata il rilascio delle concessioni demaniali marittime portuali di aree e banchine invocando il “noto”, per gli addetti ai lavori, art.lo 18 della legge n.84/94 disciplinante –riformulato- l’ordinamento e le attività portuali rafforzando il controllo sia sul procedimento amministrativo di rilascio della concessione che sul controllo, successivo, all’uso del bene pubblico secondo l’oggetto e lo scopo previsti salvo le vicende modificative o di implementazione.

Fatte tali brevi ma significative premesse veniamo al contenuto di una sentenza del Consiglio di Stato dell’aprile 2025, non ultima nel merito sulla vicenda, con la quale i Giudici hanno inteso definire legittima la decisione della Adsp interessata allorquando ha stabilito che si può essere titolari di concessione ex art.lo 18 non solo se si dispone di banchine ed aree in maniera congiunta ma anche di sole aree demaniali sprovviste di accesso al mare e quindi disgiuntamente dalle banchine portuali.

La sentenza ha altresì stabilito che si soggiace all’art.lo 18 anche quando si opera solo in parte delle azioni ed operazioni portuali comprendenti l’intero ciclo produttivo operativo e continuato al pari dei contenuti pubblici degli atti amministrativi autorizzatori e concessori. Tale differenza per i ricorrenti comportava un significativo maggiore esborso di denaro in base alla regolamentazione tariffaria dell’uso degli spazi demaniali. Ma andiamo per ordine.

Il punto di partenza che costituisce la bussola giuridica è che se da un lato il rilascio ed il rinnovo delle concessioni demaniali debba avvenire nei limiti ed in attuazione delle previsioni del piano regolatore portuale e del piano operativo triennale e degli altri strumenti amministrativi di sviluppo del porto e dei suoi traffici attraverso procedure ad evidenza pubblica, il parametro fondamentale per il rilascio delle citate concessioni ex art.lo 18 – denominata impresa concessionaria – della legge 84/94, è un programma di utilizzo del bene demaniale per l’esecuzione delle operazioni portuali autorizzate ex art.lo 16 – denominata quest’ultima, impresa autorizzata – sempre ex legge 84/94 volte all’incremento dei traffici mentre e differentemente, il rilascio delle concessioni ex art.lo 36 del codice della navigazione prevede il perseguimento del più rilevante interesse pubblico come enucleato nel successivo art.lo 37 sempre del codice della navigazione.

I Giudici sulla scia della normativa portuale e del contenuto dei regolamenti applicativi per l’esercizio delle operazioni e dei servizi portuali nelle aree demaniali e patrimoniali, hanno evidenziato come l’art.lo 18 della legge 84/94 presuppone che la concessione sia diretta allo svolgimento delle operazioni e dei servizi portuali su beni demaniali posti nell’ambito portuale e che l’esercizio delle operazioni portuali e dei servizi specialistici è svolto da imprese autorizzate ex art.lo 16 anche in maniera esclusiva disponendo di aree e banchine portuali dietro assentimento di apposita concessione proprio in virtù dell’art.lo 18 che pertanto risulta essere funzionale all’art.lo 16 c.3 a tal punto che se la durata dell’impresa autorizzata ex art.lo 16 sia anche titolare di concessione ai sensi dell’art.lo 18 la durata di entrambi i titoli amministrativi dovrà essere identica a quella della concessione rilasciata ex art.lo 18 che prevale.

Ricordando in questa sede che le operazioni portuali sono il carico, lo scarico, il trasbordo ed il deposito il movimento in genere delle merci svolte in ambito portuale e che i servizi portuali sono riferiti a prestazioni specialistiche e complementari ed accessorie al ciclo delle operazioni portuali come individuati dalle singole Autorità di Sistema portuale o marittime, appare chiaro come i criteri concorrenti per la qualificazione dei servizi portuali siano due: uno di ordine spaziale – l’ambito portuale e l’altro di ordine funzionale nel rapporto nave banchina ovvero le operazioni portuali per essere tali debbono essere strumentali alla navigazione ed ai traffici marittimi ai quali sono connessi.

La concessione ai sensi dell’art.lo 18 della legge 84/94, sottolineano i Giudici, oltre a riguardare aree e banchine in forma congiunta o disgiunta, accennavo, deve avere ad oggetto lo svolgimento dell’intero ciclo delle operazioni portuali o la segmentazione di alcune di esse come autorizzate ricordando che l’impresa debba possedere adeguate attrezzature tecniche, organizzative e di manodopera idonee a soddisfare le esigenze del ciclo produttivo ed operativo a carattere continuativo ed integrato per conto proprio e di terzi.

Di interesse è per l’impresa autorizzata e/o concessionaria la capacità economico finanziaria e tecnico operativa ed il programma operativo con il piano d’impresa posto al vaglio della Adsp che ne determina peraltro il numero massimo assicurando un incremento dei traffici e quindi dei livelli occupazionali. L’impresa concessionaria ex art.lo 18 deve esercitare direttamente l’attività per la quale ha ottenuto la concessione nell’area e nella banchina oggetto della concessione spaziale e solo su motivata richiesta alla Autorità concedente può essere autorizzata all’affidamento in appalto ad altre imprese portuali – sempre autorizzate ex art.lo 16 – dell’esercizio di alcune attività comprese nel ciclo operativo delle operazioni portuali che pertanto può suddividersi in segmenti o singole fasi autonome e rilevanti.

Tale parziale affidamento richiamato nella sentenza de quo può indifferentemente avere carattere occasionale o permanente a seconda se riguarda una o più operazione portuale attingendo in questo caso ex art.lo 17 legge 84/94 dal fornitore di lavoro temporaneo specializzato oppure riguardante una o più operazione portuale in maniera stabile nell’arco della durata della concessione per il tramite del dettaglio del programma operativo.

Essenziale appare quindi proprio il ciclo produttivo come individuato od individuati dai singoli regolamenti della Adsp come ad esempio il ciclo operativo per i contenitori con passaggi tra nave e parco ferroviario, ro-ro e ferry attraverso la movimentazione di veicoli da piazzali e treni, ciclo operativo per rinfuse secche, ciclo operativo del grano e del general cargo, ciclo operativo per navi traghetto dettagliandone le azioni per ogni ciclo e dandone la possibilità della segmentazione delle singole azioni sempre in riferimento al ciclo indicato e prescindendo per l’appunto dalla presenza di banchine od in alternative aree portuali.

Chiunque intenda occupare per usi diversi dallo svolgimento delle operazioni portuali di cui al già citato art.lo 16 della legge 84/94 zone del demanio marittimo del mare territoriale o pertinenze demaniali marittime può ottenere la concessione demaniale ex art.lo 36 codice della navigazione e se trattasi di attività industriali o produttive od infrastrutturazioni o realizzazione di grandi opere anche di riqualificazione bisognerà sempre tener conto del capitale investito e del programma operativo. E sarà proprio il piano d’impresa lo strumento essenziale ai fini valutativi del maggior interesse pubblico prevalente dell’uso del bene offrendo maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione stessa.

Tutto ciò premesso il ricorrente lamentava l’applicazione di canoni demaniali corrispondenti alla concessione demaniale intesa ex art.lo 18 rispetto a ciò che ha chiesto venisse accertato in via giudiziale ovvero canoni demaniali corrispondenti alla concessione ex art.lo 36: differenza a tutto tondo non da poco tra i due istituti demaniali. I Giudici nel soffermarsi sul rapporto tra il “18 ed il 36” hanno inteso sottolineare come a fronte di due istituti riguardanti l’uso di beni demaniali non può essere determinante la presenza o meno della sola banchina e quindi del solo rapporto funzionale nave/banchina ai fini della catalogazione nell’una o nell’altra ipotesi e quindi nell’una o nell’altra tariffazione, bensì appare fondamentale la descrizione dell’oggetto della attività da svolgere sul bene pubblico nella funzione marittima tipica dei due istituti concessori di un bene – ricordiamolo – appartenente allo Stato.

I Giudici evidenziano come la concessione rilasciata ai sensi dell’art.lo 18 oltre a poter riguardare aree e banchine in forma congiunta ed aver ad oggetto l’intero ciclo delle operazioni portuali come richiesto ed asseverato nella proposta dell’impresa privata, può riguardare alternativamente solo aree o sole banchine ed avere ad oggetto solo alcune delle operazioni portuali che ne costituisco il ciclo attraverso la segmentazione del ciclo medesimo ricordando che le operazioni portuali sempre ai sensi dell’art.lo 16 possono essere autorizzate per conto terzi, per conto proprio od in autoproduzione anche in ossequio al contenuto del D.M. n.585/95.

La riforma dell’art.lo 18 della legge n.84/94 come sopra accennato ha introdotto maggiori controlli e ferree procedure nel rilascio della concessione demaniale evidenziando quanto sia centrale tale concessione per lo sviluppo del porto e dei suoi traffici: tanto che appaiono ricorrenti di converso, le richieste – anche ex art.lo 36 codice della nav.e – da parte delle imprese di navigazione con le quali vengono chiesti in disponibilità beni demaniali posti su aree appartenenti all’ambito portuale o specchi acquei, terminal esistenti od in fase di costruzione dalla competente Adsp ovvero quanto utile ad accogliere i propri passeggeri anche attraverso servizi portuali specialisti previa presentazione del programma degli investimenti e del piano economico finanziario con le strategie di sviluppo del traffico croceristico e passeggeri.

D‘altro canto se da un lato le imprese di navigazione hanno interesse a sviluppare i loro traffici via mare esse stesse terranno conto altresì delle tariffe applicate nei singoli porti – anche differenti pur se appartenenti alla medesima Autorità di sistema, essendo proprio la Adsp fornite di autonomia finanziaria per legge in uno con il potenziamento da parte dello Stato con appositi fondi, della rete infrastrutturale e dei servizi generali e nei collegamenti stradali e ferroviari con l’ambito portuale.

In sintesi e per quanto tratteggiato, se da un lato varrà sempre il principio di regolazione a carattere generale dell’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali e quindi anche alle banchine almeno nella parte proporzionalmente lasciata “libera”, sarà sempre più determinante per lo sviluppo dei porti l’efficiente pianificazione degli strumenti programmatici unitamente ad una istruttoria capace di fare sintesi tra l’interesse pubblico dell’uso più proficuo con quello “privato” dell’impresa richiedente che debbono oramai tener conto dell’orientamento della giurisprudenza in un momento storico in cui si assiste ad una ripresa corposa della richiesta di aree e banchine e spazi portuali al fine di rendere maggiormente appetibile non solo l’ambito e la circoscrizione coi suoi beni e banchine per l’appunto, ma anche la retroportualità e l’intera area geografica di stretto riferimento e più prossima lo scalo portuale unitamente al suo Sistema di appartenenza come accade – ad esempio – per i numerosi terminal passeggeri realizzati ed in costruzione che vedono il transito di migliaia e migliaia di turisti interessati per l’appunto alla contiguità territoriale e geoturistica.

In questa situazione che è di crescita e di efficientamento di esclusivi beni demaniali, l’attenzione sarà massima nell’osservazione della potenziale interferenza, di fatto e di diritto, tra l’uso delle banchine e l’uso delle aree demaniali marittime oramai attribuibili anche separatamente rispetto al dettato normativo avendo cura di aggiornare i Regolamenti ottemperando alle criticità nella continuità del funzionamento del bene porto, bene sempre più conteso, “raro”ed oggi anche ricercatissimo.

Avv. Teodoro Nigro